Θεμελιώδεις αρχές της δημόσιας διοίκησης-αμεροληψία, ισότητα, αναλογικότητα, χρήστη διοίκηση, νομιμότητα, δημόσιο συμφέρον


Θεμελιώδεις αρχές της δημόσιας διοίκησης – αμεροληψία, ισότητα, αναλογικότητα, χρήστη διοίκηση, νομιμότητα, δημόσιο συμφέρον

Οι θεμελιώδεις αρχές της Δημόσιας Διοίκησης

Η δημόσια διοίκηση βασίζεται σε μια σειρά από αρχές οι οποίες διέπουν και νομιμοποιούν την δράσης της. Ειδικότερα οι αρχές αυτές είναι οι ακόλουθες:

  • Η αρχή της νομιμότητας, η οποία απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου και συνεπάγεται ότι η διοίκηση λειτουργεί στο πλαίσιο των νόμων.
  • Η αρχή της υπεροχής και της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος.
  • Η αρχή της δράσης της διοικήσεως, η οποία υλοποιείται ως νόμιμη και ως θεμιτή δράση, δηλαδή υπό προϋποθέσεις και όταν εμφανίζεται ως αναγκαία για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος.
  • Η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας των υπηρεσιών της διοίκησης.
  • Η αρχή της ακροάσεως των διοικουμένων (άρθρο 20 § 2 Σ).
  • Η αρχή της χρηστής διοικήσεως, η οποία πρέπει να σέβεται την προστασία των δικαιωμάτων του διοικουμένου και να λειτουργεί με επιείκεια.
  •  Η αρχή της καλής πίστης  και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου.
  • Η αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή της επιλογής μέσων ανάλογων προς τον επιδιωκόμενο από τα όργανα της δημόσιας διοίκησης σκοπό.
  • Η αρχή της αμεροληψίας των οργάνων της δημόσιας διοίκησης κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
  • Η  αρχή της ισότητας, και ειδικότερα της αναλογικής ισότητας.
  • Η αρχή της αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων.
  • Η αρχή του ελέγχου της δημόσιας διοίκησης, η οποία υλοποιείται μέσα από την άσκηση του δικαιώματος αναφοράς στις διοικητικές αρχές και από το δικαίωμα προσφυγής στην δικαιοσύνη κατά πράξεων των οργάνων της δημόσιας διοίκησης.

          Ειδικότερα:

          1.Η αρχή της νομιμότητας της δημόσιας διοίκησης

     Με την αρχή της νομιμότητας εκφράζεται η σχέση μεταξύ νομοθετικής εξουσίας και δημόσιας διοίκησης, σε ένα κράτος δικαίου. Η αρχή της νομιμότητας εκφράζει τις εξής δύο πτυχές: α) ότι η δημόσια διοίκηση υπόκειται στο δίκαιο και οφείλει να σέβεται τις επιταγές και τις απαγορεύσεις του και β) ότι η δημόσια διοίκηση μπορεί να περιορίσει τα δικαιώματα και τις ελευθερίες καθώς και την ιδιοκτησία των πολιτών μόνο βάσει νόμου. Με την υπαγωγή της δημόσιας διοίκησης στους κανόνες δικαίου που ψηφίζονται από το όργανο που διαθέτει τη νομοθετική αρμοδιότητα, το Κοινοβούλιο, επιτυγχάνεται έμμεσα η υποταγή της διοίκησης στο εκλογικό σώμα, στο λαό με τη στενή έννοια, ως φορέα της λαϊκής κυριαρχίας. Συνδέεται άρρηκτα με την αρχή του κράτους δικαίου (άρθρο 25 §1 Σ) και κατά συνέπεια και με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 Σ).

          Η αρχή της νομιμότητας δεν είναι ένας ανεξαίρετος κανόνας, υποχωρεί σε μερικές περιπτώσεις, όπως είναι η περίπτωση των κυβερνητικών πράξεων, στην περίπτωση των μέτρων εσωτερικής τάξης. Η υποχώρηση της αρχής της νομιμότητας δικαιολογείται στις περιπτώσεις αυτές για να εξυπηρετηθούν άλλοι σκοποί της δημόσιας διοίκησης, όπως η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, η ταχεία και αποτελεσματική δράση της δημόσιας διοίκησης.

          Έτσι, οι κυβερνητικές πράξεις, που θα τις εξετάσουμε παρακάτω είναι πράξεις που ενώ έχουν όλα τα στοιχεία της διοικητικής πράξης δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο με αίτηση ακυρώσεως διότι ρυθμίζουν θέματα σχετικά με τη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει χαρακτηρίσει για παράδειγμα κυβερνητικές πράξεις σχετικές με τη ρύθμιση των σχέσεων εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας (πχ. σύγκληση της Βουλής, αναστολή των εργασιών και διάλυση της Βουλής), την κήρυξη επιστράτευσης και την απονομή χάρης.

          Τα μέτρα εσωτερικής τάξης, σχετίζονται με την κυριαρχική σχέση που υφίσταται όχι μόνο μεταξύ κράτους και διοικούμενου αλλά μεταξύ κράτους και ειδικών κατηγοριών ιδιωτών. Τέτοιες σχέσεις που στο δημόσιο δίκαιο αποκαλούνται και ειδικές σχέσεις εξουσίασης αναπτύσσονται σε περίπτωση ιδιωτών που εκτίουν ποινές φυλάκισης, εκπληρώνουν στρατιωτικές υποχρεώσεις, έχουν την ιδιότητα του μαθητή ή του δημοσίου υπαλλήλου. Αυτές οι κατηγορίες είναι δυνατό να υφίστανται κάποιες εξαιρέσεις από την αρχή της νομιμότητας, κυρίως περιορισμούς ως προς τα δικαιώματα τους. Ακόμη όμως και σε αυτές τις περιπτώσεις, η αρχή της νομιμότητας έχει εφαρμογή αφού δεν επιτρέπεται η επιβολή περιορισμών στα ατομικά τους δικαιώματα παρά μόνο βάσει νόμου.

          2. Η αρχή της αναλογικότητας

          Η αρχή αυτή ορίζει ότι μεταξύ του συγκεκριμένου διοικητικού μέτρου και του επιδιωκόμενου σκοπού πρέπει να υπάρχει εύλογη σχέση. Η αρχή της αναλογικότητας υποδηλώνει το όριο των περιορισμών που δυνάμει μπορεί να επιβάλει η δημόσια διοίκηση στην άσκηση και απόλαυση των συνταγματικών δικαιωμάτων, πχ. τα όρια μέσα στα οποία μπορεί να περιορίσει το δικαίωμα της διαδήλωσης κοκ.

          Η αρχή της αναλογικότητας απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, διαμορφώθηκε μέσα από την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, στην δεκαετία του ’80 και σήμερα, μετά την αναθεώρηση του 2001  αναγνωρίζεται ρητά στο Σύνταγμα, στο άρθρο 25 § 1, δ΄. Η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας σε σχέση με τους περιορισμούς που επιβάλλονται στα δικαιώματα ελέγχεται δικαστικά. Σύμφωνα με την αρχή αυτή οι περιορισμοί για να είναι ανεκτοί θα πρέπει: α) Να ανταποκρίνονται στους δηλωμένους σκοπούς της νομοθετικής ή διοικητικής ρύθμισης, και πάντως σε σκοπούς γενικότερου δημοσίου συμφέροντος, β) Το μέτρο που επιλέγεται για την επίτευξη των σκοπών που έχουν τεθεί να τελεί σε συνάφεια με αυτό δηλαδή να είναι κατάλληλο και πρόσφορο για την εξυπηρέτησή του και γ) το περιοριστικό μέτρο το οποίο επιβάλλεται στην άσκηση ενός δικαιώματος αν είναι αναγκαίο. Να μην μπορεί δηλαδή να εξυπηρετηθεί ο σκοπός του περιορισμού που επιβάλλεται στην άσκηση ενός δικαιώματος με άλλο ηπιότερο μέτρο. Η αρχή της αναλογικότητας επιβάλει με δυο λόγια το αναγκαίο μέτρο στους περιορισμούς των συνταγματικών δικαιωμάτων, για να μην όπως πολύ γλαφυρά έχει ειπωθεί, «πυροβολεί η αστυνομία τα σπουργίτια με κανόνια».

          Συμπερασματικά με βάση την αρχή της αναλογικότητας απαραίτητες προϋποθέσεις για τη λήψη ενός διοικητικού μέτρου είναι η καταλληλότητα, δηλαδή το λαμβανόμενο μέτρο είναι το κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, η αναγκαιότητα δηλαδή να συνεπάγεται τα λιγότερα δυνατά μειονεκτήματα για τον ιδιώτη και η αναλογικότητα, τα μειονεκτήματα δηλαδή να μην υπερσκελίζουν τα πλεονεκτήματα. Η αρχή αυτή αναγνωρίζεται στη νομολογία, ιδίως των διοικητικών δικαστηρίων και του Συμβουλίου της Επικρατείας. Έτσι για παράδειγμα το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι εφόσον οι δημόσιες ανάγκες μπορούν να εξυπηρετηθούν με ηπιότερο τρόπο, δεν επιτρέπεται ως επαχθέστερο να επιβληθεί το μέτρο της στέρησης ατομικής ιδιοκτησίας με απαλλοτρίωση.

3. Η αρχή προστασίας του δημοσίου συμφέροντος

          Το δημόσιο συμφέρον αποτελεί κεντρική και θεμελιακή αρχή για την οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Στην πράξη κατευθύνει τον τρόπο λειτουργίας και οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης και των δημοσίων υπηρεσιών. Ως δημόσιο συμφέρον αναφερόμαστε στο συμφέρον του λαού.

Το δημόσιο συμφέρον είναι μια αόριστη νομική έννοια που συγκεκριμενοποιείται από το Σύνταγμα, το νόμο και τη διοίκηση με την έκδοση κανονιστικών πράξεων κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης ή ατομικών πράξεων και με την έννοια αυτή πρέπει η δημόσια διοίκηση κατά την επιλογή περισσότερων εξίσου νομίμων λύσεων, όταν δηλαδή ασκεί τη διακριτική της ευχέρεια, να επιλέξει εκείνη, που κατά την κρίση της εξυπηρετεί καλύτερα το δημόσιο συμφέρον.

     4. Η αρχή της ισότητας

     Η αρχή της ισότητας καθιερώνεται στο άρθρο 4 § 1 Σ το οποίο ορίζει ότι, «Οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου». Η ισότητα αυτή ωστόσο γίνεται κατανοητή τόσο ως ισότητα εντός του νόμου και ως ισότητα έναντι του νόμου. Η ισότητα εντός του νόμου δεσμεύει τον νομοθέτη, ο οποίος κατά την θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων πρέπει να θεσπίζει κανόνες οι οποίοι δεν παραβιάζουν την αρχή της ισότητας, ενώ η ισότητα έναντι του νόμου δεσμεύει την διοίκηση και τα δικαστήρια τα οποία υποχρεούνται να εφαρμόζουν τον νόμο προστατεύοντας την ισότητα ανάμεσα στους πολίτες. Κατά το άρθρο 4 § 1 Σ, η ισότητα δεν γίνεται κατανοητή, ως τυπική και αριθμητική, όπως η ισότητα της ψήφου η οποία απορρέει από την αντιπροσωπευτική αρχή (άρθρο 51 § 2 Σ) αλλά ως ουσιαστική ή αναλογική. Έτσι ενώ η τυπική ή αριθμητική ισότητα επιβάλει την όμοια ρύθμιση ανόμοιων καταστάσεων (όλοι απολαμβάνουν το δικαίωμα μιας ψήφου, ασχέτως των κοινωνικών ή κοινωνικών τους διαφορών), η αναλογική ή ουσιαστική ισότητα επιβάλει την όμοια μεταχείριση των όμοιων και την διαφοροποιημένη μεταχείριση των ανόμοιων περιπτώσεων. Έτσι είναι για παράδειγμα ανεκτή συνταγματικά και σε κάποιες περιπτώσεις επιβεβλημένη, η προνομιακή μεταχείριση ειδικών ευπαθών κοινωνικά ομάδων, όπως για παράδειγμα οι πολύτεκνοι, τα άτομα με ειδικές ανάγκες ή ηλικιωμένοι (άρθρο 21 § 2 Σ), ή ομάδων που απολαμβάνουν λόγω των ιδιαιτεροτήτων τους ειδικής προστασίας, όπως για παράδειγμα τα παιδιά, οι ανύπαντρες μητέρες.

Ως αναλογική η ισότητα μπορεί να λειτουργήσει και επεκτατικά ή αλλιώς δημιουργικά. Πρόκειται για την δικαστική μέσα από δικαστικές αποφάσεις επέκταση της ισότητας σε περιπτώσεις οι οποίες εμφανίζουν μεν όμοια χαρακτηριστικά, έχουν όμως διαρρυθμιστεί με τρόπο αδικαιολόγητα ανόμοια από τον νομοθέτη. Έτσι, είναι για παράδειγμα δυνατή η επέκταση μιας παροχής η οποία έχει παρασχεθεί σε μια ομάδα ατόμων, και σε άλλες που εμφανίζουν όμοια ή παρόμοια χαρακτηριστικά.

Φορείς του δικαιώματος, με βάση το Σύνταγμα το οποίο αναφέρεται ρητά στην λέξη «Έλληνες», είναι οι Έλληνες φυσικά και νομικά πρόσωπα. Θα πρέπει ωστόσο να θεωρήσουμε ότι στην αρχή αυτή εμπίπτουν και οι υπήκοοι των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

          Η αρχή της ισότητας όταν εφαρμόζεται από τη Δημόσιας Διοίκηση επιβάλει την ίση μεταχείριση όμοιων περιπτώσεων, καθώς και τη διάφορη μεταχείριση διάφορων περιπτώσεων. Έτσι για παράδειγμα η δημόσια διοίκηση δεν μπορεί να κρίνει με διαφορετικά κριτήρια δύο αιτήσεις διαφορετικών ενδιαφερομένων που υποβλήθηκαν ταυτόχρονα και θεμελιώνονται στα ίδια πραγματικά περιστατικά.

          Ένα βασικό όριο της εφαρμογής της αρχής της ισότητας είναι ότι «η ισότητα δεν ισχύει στην παρανομία». Αυτό σημαίνει ότι η διοίκηση δεν εφάρμοσε το νόμο ή παρανόμησε σε μια περίπτωση, η αρχή της ισότητας δεν δημιουργεί υποχρέωση της δημόσιας διοίκησης να μην εφαρμόσει το νόμο ή να παρανομήσει πάλι σε μια άλλη, όμοια περίπτωση.

          Η αρχή της ισότητας, όπως όμως και η αρχή της αναλογικότητας έχουν ιδιαίτερα μεγάλη σημασία κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης δηλαδή όταν η διοίκηση καλείται να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων εξίσου νόμιμων λύσεων. Σκοπός της εφαρμογής των αρχών αυτών κατά την άσκηση της εξουσίας της διοίκησης είναι η προστασία του ιδιώτη, τα συμφέροντα του οποίου μπορεί να προσβληθούν από τη δράση της δημόσιας διοίκησης.

          5. Η αρχή της αμεροληψίας της δημόσιας διοίκησης

          Η αρχή της αμεροληψίας επιβάλει στη δημόσια διοίκηση κατά την ενάσκηση της εξουσίας της να είναι ανεξάρτητη από επιρροές άσχετες με το δημόσιο συμφέρον, να λειτουργεί χωρίς εμπάθεια και προκατάληψη έναντι του διοικούμενου. Η αρχή της αμεροληψίας εμφανίζεται σε αρκετά χαρακτηριστικά παραδείγματα της δράσης της δημόσιας διοίκησης. Έτσι, α) υφίστανται τα λεγόμενα ασυμβίβαστα, απαγορεύσεις δηλαδή άσκησης επαγγελματικών δραστηριοτήτων στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (άρθρο 30 Σ), στους Υπουργούς (άρθρο 81 Σ), β) υφίστανται τα κωλύματα διενέργειας πράξεων ή συμμετοχής στα συλλογικά όργανα της δημόσιας διοίκησης. Έτσι για παράδειγμα το υπαλληλικό δίκαιο απαγορεύει σε υπαλλήλους συγγενείς μέχρι τον τρίτο βαθμό να μετέχουν στην ίδια συνεδρίαση συλλογικού οργάνου και τέλος γ) υπάρχει ως θεμελιακός κανόνας ο κανόνας της πολιτικής ουδετερότητας των δημοσίων υπαλλήλων, ο οποίος κατοχυρώνεται συνταγματικά στο άρθρο 29 Σ, απαγορεύοντας στον δημόσιο υπάλληλο κατά την άσκηση των καθηκόντων του να λειτουργεί με βάση της πολιτικές και κομματικές του επιλογές.

       6. Οι αρχές της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης

  Η αρχή της χρηστής διοίκησης υποχρεώνει τα διοικητικά όργανα να ασκούν τις αρμοδιότητές τους με βάση το περί δικαίου αίσθημα τους, με αναλογικότητα και επιείκεια και στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας της δημόσιας διοίκησης. Σύμφωνα με την αρχή αυτή η δημόσια διοίκηση οφείλει να διευκολύνει τους διοικούμενους να προστατεύουν τα συμφέροντά τους και να απολαμβάνουν τα δικαιώματά τους.

          Η αρχή της καλής πίστης και η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου (άρθρο 5 § 1 Σ), επιβάλλουν στη δημόσια διοίκηση να μην εκμεταλλεύεται το διοικούμενο ή ακόμη περισσότερο να δημιουργεί καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής του. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης επιβάλει στη δημόσια διοίκηση να μην επικαλείται δικές της παραλείψεις, για τις οποίες ο διοικούμενος δεν φέρει καμία ευθύνη ή να αγνοεί μια ευνοϊκή για τον διοικούμενο πραγματική κατάσταση που έχει δημιουργηθεί επί μακρό χρονικό διάστημα και να αρνείται το δικαίωμα του να συνάγει της ωφέλιμες έννομες συνέπειες της, τα οφέλη δηλαδή που αυτή συνεπάγεται. Η αρχή αυτή συνδέεται με τη διαδικασία ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, ενώ στην ουσία παρεμποδίζει την αντιφατική δράση της δημόσιας διοίκησης.

Χριστίνα Ακρίβοπούλου

Δ. Ν. Δικηγόρος

ΠΗΓΗ : http://akrivopoulouchristina.wordpress.com/2010/03/07/%CE%B8%CE%B5%CE%BC%CE%B5%CE%BB%CE%B9%CF%8E%CE%B4%CE%B5%CE%B9%CF%82-%CE%B1%CF%81%CF%87%CE%AD%CF%82-%CF%84%CE%B7%CF%82-%CE%B4%CE%B7%CE%BC%CF%8C%CF%83%CE%B9%CE%B1%CF%82-%CE%B4%CE%B9%CE%BF%CE%AF%CE%BA/

Advertisements